“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”寫入十八屆三中全會公報。上述表態(tài)雖然簡短，但意味深遠。消息人士表示，有關(guān)土地改革的相關(guān)部署已展開，未來一段時間，制度改革將持續(xù)推進，其中四項制度將成為土地改革突破的重點：征地制度、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地節(jié)約集約利用、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。
　　土地節(jié)約集約利用制度有望率先取得突破，農(nóng)地確權(quán)工作也有望加快推進，從而帶動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度破局。由于涉及面較廣、面臨法律修訂等程序，征地制度、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等恐難短期內(nèi)實現(xiàn)突破。對于上述“硬骨頭”，繼續(xù)以地方試點帶動制度破局，將是更為可行的改革路徑。
    土地改革涉及的多個部門已開始研究改革部署，地方更是已經(jīng)展開具體改革工作。近日，安徽發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導意見》明確，2015年底前實現(xiàn)農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地和農(nóng)村范圍內(nèi)的國有土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋，同時強調(diào)建立宅基地退出補償激勵機制。分析人士認為，未來還將有更多省份出臺土改措施。
　　土改有望取得實質(zhì)性突破
　　三中全會公報涉及土地制度改革的表述為“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，其蘊含新意，并引發(fā)市場強烈反響。
　　這一表述與十七屆三中全會的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”相比，有明顯的推進。證券首席策略分析師徐彪認為，上述表態(tài)的變化顯示，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市有望進入實質(zhì)破冰階段。
　　公報提出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的說法也屬首次提出。
　　“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的提法，究竟意味著什么？
    首席經(jīng)濟學家彭文生表示，農(nóng)村是集體土地所有制，不能直接進入市場像國有用地一樣直接交易。該表述背后的含義在于，改變集體土地先通過地方政府征地，然后進入市場的狀態(tài)，促成農(nóng)村集體土地直接入市。他表示，公報提出健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，雖然未提新型城鎮(zhèn)化，但仍可使農(nóng)民從生產(chǎn)要素方面獲得更大收益。
　　值得注意的是，農(nóng)地直接入市并不意味著農(nóng)民可自行處置土地。地產(chǎn)研究院副院長楊紅旭表示，出讓集體建設(shè)用地的主體為農(nóng)村集體組織，而非農(nóng)民個人。集體組織賣地時，必須接受城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的約束。
　　楊紅旭表示，新土改并不是對農(nóng)村土地的再分配，而是將已分配的耕地、林地、宅基地等確權(quán)、發(fā)證，作為一種財產(chǎn)，通過法律形式讓農(nóng)民放心、更好享用。
　　四項制度或成改革重點
　　當前關(guān)于土地改革的嘗試，更多以地方試點、帶動制度破局的形式推進。到目前為止，各地的土改嘗試已經(jīng)鋪開，但制度上的突破進展緩慢。從國土資源管理部門近年來的調(diào)研路徑和改革嘗試，不難看出改革的重點領(lǐng)域。
　　消息人士表示，有關(guān)部門近期已就土地改革作出部署。未來土地制度層面的“攻堅戰(zhàn)”，將主要集中在四個領(lǐng)域：征地制度、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度、土地節(jié)約集約利用制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。
　　上述人士表示，征地制度改革涉及范圍較廣，面臨的阻力也最大。當前征地制度改革主要指向四個方面：縮小征地范圍，提高征地補償標準，拓寬安置渠道，規(guī)范征地程序。分析人士認為，短期內(nèi)要想從根本上改變征地制度頗有難度，從現(xiàn)有嘗試來看，未來有可能在界定征地范圍和改變征地補償方式方面取得突破。
　　當前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的嘗試主要局限在農(nóng)村集體土地內(nèi)部，短期內(nèi)尚難實現(xiàn)與國有用地之間的自由交易。但從政策層面來看，隨著農(nóng)地確權(quán)工作的推進，未來將逐漸敞開轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等多種方式進入市場流轉(zhuǎn)的路徑。與之相配套的，宅基地退出制度可能在短期內(nèi)逐步明確。
　　分析人士認為，當前一些較成熟的嘗試，如浙江等地推進的“土地換股權(quán)”、安徽的“土地流轉(zhuǎn)信托”、重慶的“地票”等嘗試，未來可能得到更多政策支持，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平和土地資源稟賦不同，短期內(nèi)恐難形成統(tǒng)一制度。
　　在土地節(jié)約集約利用方面，國土部已部署開展多項試點，很多地方的嘗試已較成熟，將對“存量建設(shè)用地管理制度”的建立提供支撐。而土地產(chǎn)權(quán)制度的確立，則取決于農(nóng)地確權(quán)發(fā)證工作的進展程度。按照今年中央一號文件，全部完成農(nóng)地確權(quán)，還需5年左右時間。
　　此外，土地差別化利用制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度、閑置土地處置制度、低效土地再開發(fā)制度等，也有可能在這一輪土改中逐步確立和完善。
　　改革路徑漸明
　　記者獲悉，隨著三中全會對各項領(lǐng)域改革遠期目標的明確，有關(guān)土改的相關(guān)部署業(yè)已展開。未來一段時間，中央有關(guān)部門和地方政府都將采取相關(guān)動作，逐步推進土改進程，土改推進的時間表和路徑也將進一步明朗。
　　具體而言，有關(guān)土地改革的總體行動方案和實施細則，可能在近期內(nèi)下發(fā)，從而對土改作出指導性要求。從地方政府的角度，類似安徽的嘗試將越來越多出現(xiàn)，地方試點將呈現(xiàn)“多點開花”的局面。
　　從實施層面來看，楊紅旭認為，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場需要三個階段：當前正在進行的土地確權(quán)、宅基地發(fā)證等工作持續(xù)推進；土地作為財產(chǎn)實現(xiàn)可轉(zhuǎn)售、抵押等；最終實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)同價。土地制度改革需由易到難，未來要經(jīng)歷一個長期過程。從中短期來看，或難有實質(zhì)性進展，但從長期來看，需要關(guān)注制度推進的節(jié)奏。
　　短期來看，由于試點逐漸成熟，部分制度存在取得突破的可能。業(yè)內(nèi)人士普遍認為，作為今年國土部力推的重點，節(jié)約集約用地方案有可能在短期內(nèi)率先形成制度，并長期化運作。此外，土地差別化利用制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度、閑置土地處置制度等，也有可能盡快得到完善。
　　分析人士認為，正在進行的農(nóng)地確權(quán)工作，或借助此次土地制度改革的“東風”加速推進。在今年內(nèi)完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)之后，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的確權(quán)工作也可能快于預期。
　　作為土改的“硬骨頭”，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和征地制度改革，或因面臨諸多制度障礙，需要較長時間來推進。消息人士認為，更可行的改革路徑在于繼續(xù)以地方試點的形式推進改革，待時機成熟時，結(jié)合各地經(jīng)驗，再以文件形式予以明確。
　　由于涉及到《土地管理法》、《集體土地征收補償條例》等有關(guān)法律和文件，上述領(lǐng)域的改革進程，還將視上述法律的修訂情況而定。
　　對于土改進程，彭文生較樂觀。他認為，從全國來看，預計在2016年前，農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)改革基本完成，在此基礎(chǔ)上可能出臺全國統(tǒng)一的農(nóng)村建設(shè)用地改革方案，并實現(xiàn)農(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)。
 
                                                                                                                     （來源：中國證券報）